Det oscarianska arvet har övertrumfat de demokratiska reformerna

”All offentlig makt i Sverige utgår från folket”. Så lyder portalparagrafen i den svenska regeringsformen. Det är en märklig formulering. Ordet ”utgår” har nämligen enligt synonymordboken fyra väldigt olika betydelser:

1. starta, avgå; ha som utgångspunkt, förutsätta
2. strykas, uteslutas, tas bort
3. betalas, betalas ut, erläggas
4. ta slut, upphöra, förfalla, löpa ut

Portalparagrafen kan med andra ord både betyda att alla makt ska starta hos folket och att en förutsättning för allt offentligt maktutövande är folkligt stöd. Men den kan lika väl uttydas att så fort det genomförts ett val av representanter har den folkliga makten tagit slut, upphört och förfallit och att folkets främsta uppgift är att ”betala” för maktutövningen. 

Politisk demokrati handlar väldigt förenklat om två saker. För det första om det folkvalda parlamentets makt i staten. Och för det andra folkets inflytande över detta/dessa valda institutioner. Den första brukar kallas parlamentarismens princip och handlar om det folkvalda parlamentets primat som makthavare i staten. Den andra frågan – om folkets inflytande över de folkvalda församlingarna – handlar om mer än den formella rösträttens omfattning. Det handlar om medborgarnas reella makt över och möjlighet till ansvarsutkrävande utav de personer som väljs till dessa församlingar.

Det som skedde för 100 år sedan var en seger för parlamentarismen och den allmänna rösträtten, vilket inte är liktydigt med en seger för demokratin. Det låter kanske märkligt, men om vi tar en liten titt på den svenska historien det senaste seklet så kanske det klarnar.

En bra utgångspunkt är insikten om att demokrati aldrig har varit populärt inom samhällseliten. Vilka som utgör denna elit skiftar över tid, men misstänksamheten mot demokrati tycks konstant. Parlamentarismen och den allmänna rösträtten accepterades därför endast successivt inom samhällseliten. Partiväsendet sågs som något negativt och splittrande. Politik handlade om statsintresse och statsenhet och eliten såg sig själva som de naturliga bärarna av detta allmänintresse. I grunden fanns en paternalism, en förmyndarmentalitet, som ser det som elitens uppgift att med faderlig omsorg och genom uppfostran snarare än repression ordna rikets skötsel och fatta beslut över huvudet på det folk som inte är moget ett sådant ansvar.

Den segrande parlamentarismen innebar dock inte att folkets makt över riksdagen stärktes. Den allmänna rösträtten hade visserligen infogat rösträtt som en del i medborgarskapet. Men att fler får rösta innebär inte nödvändigtvis en större reell makt över riksdagen. Till delar blev det faktiskt tvärtom. Tidigare hade en riksdagsledamot haft den egna valkretsen som primärt representationsobjekt, det var här som det röstande folket kunde utkräva ansvar inför, under och efter en mandatperiod. Och även om antalet människor som kunde utkräva detta ansvar var begränsat – genom inskränkt rösträtt – så innebar det en förtroendebaserad relation där ledamöter valdes utifrån sin roll som bemärkta lokala personer. Ledamöterna hade visserligen varit självständiga under pågående mandat och kunnat rösta efter eget samvete, men de stod personligt ansvariga inför sina väljare för dessa ställningstaganden. Riksdagsuppdraget hade dessutom varit en bisyssla, ett förtroendeuppdrag vid sidan av det vanliga livet och jobbet. Eftersom riksdagen endast sammanträdde under kortare perioder levde ledamöterna större delen av sina liv i samma verklighet som tidigare och i lokalt umgänge med de människor som valt dem.

Men under efterkrigstiden förändrades riksdagsledamotsrollen från ett förtroendeuppdrag till ett yrke. Förändringen brukar förklaras med att samhället blev allt mer komplext, statens uppgifter mer omfattande och riksdagsuppdraget därmed mer tidskrävande. För att dessutom göra det möjligt för alla medborgare oavsett yrke och inkomst att kandidera som politiskt förtroendevalda infördes och byggdes ersättningssystemen ut.

Konsekvensen blev framväxten av en politikerklass med allt vagare koppling till sin personliga väljarbas. Storkommunreformen under 1960-talet ledde till att antalet personer med politiska uppdrag drastiskt minskade på kommunal nivå. Folkvalda ersattes av kommunaltjänstemän och det krympande antalet politiska uppdrag blev allt oftare avlönade heltidsuppdrag. Resultatet blev en döende gräsrotsaktivitet inom partierna, vilket kompenserades genom att partierna beviljade sig själva statligt partistöd 1965 och fyra år senare utökat med tillstånd för kommunerna ge partistöd. 

Klyftan mellan folket och parlamentarismens institutioner var synliga när parlamentarismen – först 50 år efter dess seger – gavs en formaliserad ställning i den svenska konstitutionen. De konstitutionella skrivningarna från 1809 ersattes i början av 1970-talet med en konstitution där den nya enkammarriksdagen fastslås vara den främsta institutionen i den svenska folkstyrelsen.

Ansvarskedjan är på pappret tydlig: regeringen är ansvarig inför riksdagen som är ansvarig inför folket. Med tanke på denna tydliga ansvarskedja är det märkligt att konstitutionen inte bara förhandlades fram, utan även beslutades av partierna i riksdagen. En så viktig fråga som landets konstitution borde, kan man tycka, avgöras direkt av folket. Landets styrelsesätt är trots allt viktigare än spritförsäljning eller vilken sida av vägen vi kör på, två frågor som avgjorts genom folkomröstningar. En folkomröstning hade möjliggjort en diskussion om folkstyrets principer och innehåll och vad som menas med portalparagrafen att ”all offentlig makt i Sverige utgår från folket”. Så blev det inte.

1970-talskonstitutionen innebar förändringar som stärkte riksdagens ställning i förhållande till folket. Mandatperioden förkortades till tre år, men med gemensam valdag till riksdags-, kommun- och landstingsval blev resultatet att väljarna istället för att rösta vartannat år nu bara gick till vallokalerna vart tredje år, förlängt till vart fjärde år på 1990-talet. Dessutom infördes en spärr som innebar att väljare till partier som inte lyckades samla mer än fyra procent stängdes ute från att se sina röster representerade i riksdagen. Det kan tyckas vara oväsentliga förändringar, men att ett folkvalt parlament anser sig ha rätten att bestämma hur ofta det själv ska väljas och dessutom sätta begränsningar som gör att folkets röster helt enkelt kan avfärdas, vittnar om en syn på sig självt som må vara parlamentarisk men knappast demokratisk.

Utifrån samma grundsyn avfärdades förslag om att stärka möjligheterna till direktdemokratiskt inflytande genom att utöka folkomröstningsinstrumentet. ”Det var åsikterna bland representanterna för det svenska folket, som skulle avgöra statsmakternas beslut – inte den allmänna opinionen. Att folket självt utan påverkan och förmedling av valda ombud skulle uppträda som beslutande organ föresvävade aldrig lagstiftarna”, för att citera statsvetaren Leif Lewin.

Med införandet av enkammarriksdagen professionaliserades uppdraget som riksdagsledamot. Arvodet sattes utifrån en statlig byråchefs lön och med en skattefri kostnadsersättning och rätt till pension efter tolv år som ledamot behövde ledamöter varken på deltid under eller på heltid gå tillbaka till sina tidigare arbetskamrater. Eget arbetsrum i riksdagshuset och tillgång till övernattningsboende innebar allt längre perioder i huvudstaden. På 1990-talet togs steget fullt ut när uppdelningen i vår- och höstsessioner avskaffades och ledamotsjobbet blev ett arbete året om – med extra lång sommarledighet – med fast månadslön och ersättning för dubbelt boende. Politikerklassen såg även till att ordna extra förmånliga pensionssystem för sig själva.

De gångna 50 åren har partiapparater, kanslier, byråkrati och ett maskineri av pr-folk och kommunikatörer vuxit till groteska proportioner. Som nav i denna utväxt finns de politiska partier, som enligt teorin ska vara medborgarnas representanter in i staten via de politiska församlingarna. Men efter att partierna ordnat finansieringen genom partistöd och delegerat distributionen av valsedlar till en statlig myndighet fanns allt mindre behov av medborgarna/folket som varken aktivister eller kontingentbetalare.

Resultatet är tilltagande toppstyrning som inte bara präglar själva partierna utan hela det parlamentariska systemets funktionssätt. Det märks inte minst i ”presidentialiseringen” av statsministerns ställning. Parlamentarismen i Sverige kretsar numera tydligt kring statsministern, som själv har att utse statsråd och efter eget gottfinnande kan avskeda dessa. Under de senaste årens regeringskriser är det lätt att få intrycket att riksdagens primära uppgift är att utse en statsminister, inte att följa viljan hos sina väljare.

Ansvarskedjan regering–riksdag–medborgarna har med andra ord vänts på huvudet. Folkets ansvar är att välja en riksdag vars mandatfördelning gör det möjligt att på ett ansvarsfullt sätt utse en statsminister som därmed kan utse en handlingskraftig regering. Denna handlingskraftiga regering ses som garanten för demokrati och utsikterna om folkliga val mer än var 1460:e dag som något hotfullt eller i alla fall problematiskt. En kraftig förstärkning av denna odemokratiska ordning är det främsta arvet efter Stefan Löfven.

Nu kan man diskutera hur handlingskraftiga de senaste regeringarna har varit när det kommer till att hantera de växande problemen i det svenska samhället. Denna bristande handlingskraft beror inte minst på att politikerklassen kraftigt beskurit de folkvalda församlingarnas makt i staten – genom att flytta makt till Bryssel, undandra riksbanken från de folkvaldas påverkan, överlämna makten över pensionsfonderna till börsen, förbinda sig till olika övernationella deklarationer/konventioner eller införa övergripande regelverk, till exempel gällande budgetar, som står över den demokratiska diskussionen. Det kanske låter motsägelsefullt att politikerklassen skulle ge bort makt från sina egna institutioner. Men detta har främst gjorts för att rädda de egna karriärerna, för att på så sätt slippa det ansvarsutkrävande från folket, som de än så länge trots allt tvingas förhålla sig till en gång var 1460:e dag.

Statsvetaren Leif Lewin pratar om ett ”oscarianskt arv” i svensk politik. Med detta menar han ett elitstyre med djupa rötter. Arvet består i en ”mildare form av anti-demokratism som […] motiverades i termer av ’ansvar för landet’” och ur detta växte det ”elitistiska samförståndstänkande, enligt vilket folkets breda lager upplevdes som ett hot”.

Leif Lewin tycks ha rätt. Det oscarianska arvet har övertrumfat de demokratiska reformerna. Enbart parlamentarism och allmän rösträtt har inte varit tillräckligt kraftfulla för att garantera ett demokratiskt styrelseskick.

Grundfrågan är vad vi menar med portalparagrafen att ”all offentlig makt i Sverige utgår från folket”. Om frågan lämnas till eliten är tolkningen uppenbar: ”All offentlig makt bör i demokratins namn tas om hand av eliten självt och har därmed har tagit slut, upphört, förfallit och löpt ut från men skall fortsatt betalas utav folket”. Medborgarna har med andra ord åter – fast nu i demokratins namn – blivit undersåtar.