Nykterhetsnämnden i Högs kommun på 1940-talet

I

Kommunerna hade en folkligt förankrad demorkrati

Inom vänstern är det vanligt att hämta förebilden för folklig demokrati från Pariskommunen 1871 och de ryska arbetarråden under ryska revolutionen. Men varför gå över ån efter vatten? I Sverige hade vi, som jag uppfattar det, under en period mellan 1918 till 1970 och kanske något decennium till ett stort folkligt politiskt deltagande i kommunala nämnder och styrelser. De som dominerade kommunalpolitiken under den här perioden var i huvudsak arbetarklassen och lägre medelklassen. Överklassen fick då i stor utsträckning maka på sig för människor med en annan förankring i samhället och andra krav och förväntningar på den lokala politiken.

Många av de personer som skötte i lokalpolitiken hade sin bakgrund i folkrörelser som nykterhetsrörelser, frikyrkor, fackliga organisationer och kooperationen. Det gjorde att de hade en stor folklig bas med djupa tentakler ut i det svenska lokalsamhället. De förde in nya erfarenheter i det offentliga politiska rummet, en annan syn än de tidigare politikerna om vem politiken skulle tjäna. Man kan säga att under 1900-talet gick Sverige från en överhetsstat (ämbetsmannastat) till ett välfärdssamhälle med en stark förankring i folkrörelser.

Lantarbetaren och grovarbetaren Helge Nilsson i Torrlösa kommun i Skåne är en god representant för de politiker som kom att inneha kommunala uppdrag efter erövrandet av den allmänna rösträtten. Jag intervjuade honom i slutet av 1980-talet och han berättade med ett allvar och med en självklarhet varför han tog på sig sina uppdrag: ”Det skulle inte bara vara höginkomsttagare och lärda i nämnder och styrelser, utan även vanliga arbetare och låginkomsttagare”.

I Sverige fanns alltsedan de kommunala förordningarna 1862 ett långtgående självstyre. Kommunerna kom att utgöra en hörnsten i det offentliga styret. Det var kommunalpolitikerna som byggde och administrerade välfärdens framväxt. Det gjorde att en stor del av de uppgifter som medborgarna mötte i sin vardag sköttes av kommunerna.

Fram till mitten av 1960-talet fanns de flesta förtroendevalda i små kommuner. I många av dessa små kommuner var det först i mitten av 1960-talet som man började anställa tjänstemän. Det gjorde att det kommunala uppdraget fram till dess var väldigt konkret. I många nämnder och styrelser fick de förtroendevalda göra det som tjänstemän idag gör. En ordförande i exempelvis en nykterhetsnämnd kunde då få ta hand om uppgifter som att utfärda lämplighetsintyg till körkort eller utöka den tilldelade spritransonen i motboken för någon inför en större fest.

Lage Lundström, som satt i renhållningsverkets styrelse, berättar: ”I renhållningsstyrelsen var vi specialiserade på renhållningsfrågor, på soptippar, sopbilar, taxor etc. Vi intresserade oss för dessa frågor och visste var problemen fanns och hur man kunde lösa dem.”

Det breda folkliga deltagandet i kommunalpolitiken nådde sin kulmen 1952, då det fanns omkring 200.000 personer med olika kommunala förtroendeuppdrag. 1952 genomfördes en kommunreform som reducerade antalet kommuner från 2.948 till 1037. Reformen motiverades med att kommunerna var för små med för litet skatteunderlag för att klara utbyggnad av äldreomsorg och skola. Med kraven på kommunal service (skola, äldreomsorg, fritidsverksamheter…) fortsatte att växa och kommunernas skatteintäkter blev otillräckliga. Då väcktes krav på nya kommunsammanslagningar. 1972 reducerades antalet kommuner till 290.

På mindre än 25 år hade nu antalet kommuner reducerats från 2.948 till 290. På 20 år reducerades det stora folkliga engagemanget i kommunerna med 160.000 förtroendevalda till omkring 39.000!

2

Brister i den lokala demokratin

Kommunerna har en nyckelroll i den svenska samhällsorganisationen. De har ansvaret för viktig samhällsservice såsom barnomsorg, skola, äldreomsorg med flera viktiga funktioner. Därför är det inte konstigt att frågor om den lokala demokratin ställs. Om svensk demokrati skall fungera krävs också att den lokala demokratin gör det.

Allt sedan 1960-talet har en lång rad statliga utredningar genomförts för att stärka den lokala demokratin. Man har konstaterat ett minskat politiskt deltagande och oroats för ökat tjänstemannavälde. Trots att det gått sex decennier är dagens problembeskrivningar påfallande lika de som presenterades på 1960- och 1970-talen. Problemen tycks vara svåra att komma till rätt med, skriver författarna till Demokratirådets rapport 2022: Den lokala demokratins vägval.

Utifrån min erfarenhet då jag som doktorand deltog som observatör i två kommunala nämnder på 1990-talet och intervjuade ett stort antal kommunpolitiker, vill jag peka på några faktorer som fortfarande var giltiga, men som man inte tycks ifrågasätta.

Som jag nämnde tidigare miste 160.000 förtroendevalda sina uppdrag genom kommunreformerna. Det innebar ju att 160.000 människors engagemang försvann. Det har alltså blivit mycket trängre om utrymmet och därmed svårare att engagera sig.

Kommunsammanslagningarna 1950 och 1972 ledde till en koncentration av makten till ledande politiker och chefstjänstemän. Det blev fler hel- och deltidsarvoderade politiker. En ny ledningsfilosofi, så kallad ”mål- och ramstyrning” introducerades på 1990-talet. Den ledde till att än mer makt koncentrerades till chefstjänstemän. När politikerna hade bestämt målen och anslagit medel för att uppnå målen (ramarna) var det tjänstemännens uppgift att se till att målen genomfördes – inom de ekonomiska ramarna.

När väl de politiska målen och de ekonomiska ramarna är fastlagda har politikerna inte mycket att säga till om. Då är det tjänstemännen som styr. Det har lett till att de folkvalda i stor utsträckning blivit anonyma för kommuninvånarna. Vill man som medborgare klaga och kräva rättelse av något slag är det inte lönt att tala med politikerna, då skall man i första hand vända sig till tjänstemännen, som hänvisar till fastlagda mål och ekonomiska ramar som politikerna bestämt.

När det samtidigt är så att ordförande och vice ordförande i nämnder och styrelser är hel- eller deltidsarvoderade, leder det till att dessa har bäst möjlighet att sätta sig in i frågorna som nämnden/styrelsen ansvarar för, varpå resten av de förtroendevalda hamnar i ett slags B-lag. På så sätt har kommunalpolitiken professionaliserats till en mindre grupp politiker och tjänstemän.

Lägger vi även till att man ofta slår samman nämnder och styrelser till större enheter, blir politiken ännu mer svåröverskådlig för övriga ledamöter och alla medborgare, vilket i sin tur leder till ännu större inflytande för de ledande politikerna och tjänstemännen. Det här är kanske inte hela förklaringen till problemen för den kommunala demokratin, men förmodligen viktiga ledtrådar om man vill förstå maktkoncentrationen och att allt färre människor vill engagera sig.

3

Rätten att delta i landets styre

Erövrandet av demokratin 1918–1921 gick på djupet i samhället och förändrade den politiska kulturen. Den kom nu att handla bland annat om vilka som har rätt att delta i landets styre. Demokratin öppnade det politiska fältet för alla vuxna samhällsmedborgare, oavsett kön och inkomster. En bred allmänhet som lantarbetaren och grovarbetaren Helge Nilsson från Torrlösa i Skåne blev genom detta delaktig i den politiska processen. På så sätt förändrades de rådande sociala mönstren och människornas syn på både sig själva och på sin roll i samhällsutvecklingen.

Kerstin Fredriksson satt i socialnämnden och berättar: ”Politiken har gett mig mycket. Jag har fått möjlighet att påverka, att uttrycka mina uppfattningar i tal och skrift. Jag har fått inblick i verksamheter och miljöer som jag annars inte skulle fått.”

Börje Andersson berättar: ”De politiska uppdragen har varit ett lyft för mig som människa. Jag har svårt att tänka mig att jag med min sjuåriga folkskola hade uppnått de kunskaper om samhällets funktioner om jag inte fått dem via det politiska engagemanget.”

På 1990-talet med nyliberalism och den individualism som följde kom rollen som samhällsmedborgare mer att liknas vid rollen som konsument. Delar av den offentliga sektorn privatiserades och vi skulle som på en marknad välja skola, vårdgivare m m. För konsumenten står det privata egenintresset i fokus inte samhällets bästa. Medborgare förvandlas till konsumenter och åskådare av det som sker i stället för politiska aktörer.

Individualismen sammanföll också med tron på att politikens möjlighet att påverka och styra samhällsutvecklingen var satt under hård press. Otaliga är de ledartexter och debattartiklar som ifrågasatte folkvaldas rätt att styra och att experter skulle kunna överpröva politikernas beslut.

Journalisten och författaren Björn Elmbrant menade med anledning av den ekonomiska och politiska utvecklingen under 1990-talet, att demokratin kommit på undantag och citerade ett uppgivet kommunalråd som konstaterade att ”demokratin hade kommit lite på mellis kan man säga”.

Till detta ska nu läggas inträdet i EU, där vi möter en helt annan politisk kultur än den vi varit vana vid i Sverige. Beslut som har en avgörande betydelse för svenska folket kan nu fattas av höga tjänstemän nere i Europa – helt utan folklig insyn – som inte kan ställas till ansvar i allmänna val. Den svenska riksdagen har bara att expediera de beslut som fattas i EU. Senast jag såg en siffra på riksdagsbeslut som bara konfirmerade redan fattade EU-beslut var det 40 procent! Andelen kan också vara högre. Till detta kommer att politiska beslut nu kan överprövas av juridiska experter som inte behöver stå till svars inför folket.

Jag har försökt visa hur det folkliga inflytandet över politiken har eroderats. Allt färre människor deltar i det lokala politiska arbetet för det gemensamt angelägna. Vi har också fått en centralisering av politisk makt till en mindre grupp av hel- och deltidsarvoderade politiker. Till detta kommer att ledande tjänstemän fått makt på bekostnad av politikerna.

När vi funderar över relationen mellan medborgare och politik är det trots allt i den lokala demokratin, kommunalpolitiken som borde vara förebilden för hur vi vill att demokratin skall fungera. I kommunalpolitiken är det fortfarande möjligt att vara med och ta ansvar för det gemensamt angelägna och samtidigt vara förankrad i sin hemort och profession. Kanske är det här vi finner utopin om folkstyret.

Böcker om politisk kultur av Jan Fredriksson (erik@jan-fredriksson.se):
Politisk kultur och samhällsengagemang (kan finnas på antikvariat)
Engagemang och samhällsansvar (kan köpas av Jan F)
Vardagens politik (kan köpas av Jan F)
Folkhemmets sociala ingenjörer (kan köpas av Jan F)