Sanktionernas långa historia…

I brist på möjligheterna att i praktiken använda kärnvapen växte ett annat alternativt vapen fram, sanktionen. Har nyligen avslutat läsningen av en historisk sammanfattning (The economic weapon av Nicholas Mulder 2022) av sanktionspolitiken i världens historia. En historia med ibland oväntade resultat. Som en rysk ekonom nyligen lär ha sagt: ”snälla, skall ni ta bort sanktionerna mot Ryssland så ta inte bort allt! Det finns inget som har gett Ryssland en sådan stimulans att utveckla en allsidig industri”. Men vi börjar i historien.

Ekonomiska sanktioner som vi känner dem idag uppstod för ett sekel sedan. Mot slutet av första världskriget framträdde organiserat materiellt tryck som ett nytt svar på en gammal fråga: hur krig kunde förhindras utan att tillgripa militär makt? Det som segrarna kallade ”ekonomiska vapen” skulle användas av Nationernas Förbund för att få avvikande stater att komma till förnuft.

Efter den fruktansvärda förödelsen under det Stora Kriget omvandlade internationella institutioner tekniker från ekonomisk krigföring till ett hopp om ett motgift mot krig.

Men sanktionsavskräckning fungerade möjligtvis för att upprätthålla fred på Balkan under 1920-talet men efter den stora depressionen, när ideologiska och militära motsättningar eskalerade, blev dess svagheter uppenbara. Den norske internationalisten Christian Lange oroade sig 1933 över att ”där det var möjligt att använda hotet om sanktioner som ett preventivt medel mot krig mot små stater… fanns det ingen möjlighet att använda detta hot mot kraftigt beväpnade stater”. Och där är vi fortfarande.

I takt med ökad ekonomisk nationalism blev fredstida sanktioner allt svårare att skilja från de krigstidsblockader som inspirerat dem. Under dessa förhållanden stoppade sanktionerna inte politisk och ekonomisk upplösning, de påskyndade den. Den brittiska utrikesanalytikern Helena Swanwick påpekade t ex 1937 att detta innebar förberedelse för krig: ”Om vi insisterar på att bedriva en sanktionspolitik i Europa som det nu ser ut, måste vi rusta upp”.

Sanktionernas själva idé var att förlita sig på ekonomisk krigföring för att skrämma folk till att tygla sina härskare. Mellankrigstidens sanktionsivrare omvandlade den liberala staten, angrep neutralitet och rättfärdigade hotet om och tillämpningen av tvång mot civila och förvandlade sig på det sättet till en kopia av de regimer de sa sig bekämpa. Motsvarande tendens ser vi idag. Detta var en formidabel politisk utmaning som mötte motstånd.

Men acceptansen av sanktioner handlade aldrig enbart om juridisk formalia. Ekonomiskt tvång kan finna en plats i politiken om dess mål och metoder uppfattas som legitima. Multilaterala organisationer som FN har gett sanktioner en legitimitet som tidigare aldrig uppnåtts. Men när sanktioner blivit ett accepterat verktyg har tröskeln för att använda dem samtidigt sänkts. Det har förvandlat sanktionerna till ett lättillgängligt vapen som kanske ger politiska poäng men sällan mer.

Våren 1919 avfärdade Robert Cecil protester mot att använda blockad för att störta bolsjevismen med motiveringen att han inte såg ”något annat alternativ”. Många av dagens globalister ser heller inga andra alternativ speciellt sedan diplomati blivit diskrediterat. Denna uppfattning har drivit några av de mest kontraproduktiva sanktionsanvändningarna, t ex den mot Irak på 1990-talet, där FN:s säkerhetsråds sanktioner kostade hundratusentals liv och skadade Iraks sociala och ekonomiska struktur kanske permanent.

Dessa humanitära mardrömmar påminner oss om sanktionernas dödliga ursprung på 1900-talet. Men de flesta ekonomiska sanktioner som används idag är betydligt mer vardagliga. 2015 uppskattade en FN-tjänsteman att en tredjedel av världens befolkning lever i länder som drabbats av någon form av ekonomiska sanktioner. Ukraina kriget har sannolikt inte minskat den andelen. Dagens allestädes närvarande sanktioner har alltså kommit långt från sitt ursprungliga mål att förhindra krig. Denna normalisering av sanktioner som en del av den internationella politikens vardag understryker en andra poäng: konsekvenserna av USA:s uppgång som global makt under 1900-talet.

Det är en historisk ironi att den stat som mellan världskrigen mest energiskt motsatte sig ekonomiska sanktioner har varit deras ivrigaste användare under de senaste sju decennierna. 1929 kunde president Herbert Hoover, en neutralistisk och humanitär internationalist, fortfarande avfärda sanktioner som en i grunden oamerikansk praxis, en anakronistisk form av europeisk imperialism. Knappt mer än ett decennium senare gick Roosevelts väg mot global dominans hand i hand med användningen av både negativa sanktioner (oljeembargon) och positiva sanktioner (Lend-Lease). På den tiden hoppades ekonomen Albert Hirschman att ”internationaliseringen av makt över externa ekonomiska relationer skulle leda långt mot målet om en fredlig värld”. I praktiken flyttades dock besluten om sanktioner snabbt från FN i New York till USA:s säkerhetsinstitutioner i Washington.

USA:s sanktionspolitik har formats av tre faktorer: dess unika militära dominans, den ideologiska inriktningen under kalla kriget och den amerikanska finansmarknadens roll i världsekonomin. Kärnvapen gav ekonomisk ”fredskrigföring” ett nytt liv. Riskerna för nukleär eskalering gjorde att icke-konventionella våldsformer blev attraktiva som ett sätt att försvaga motståndaren.

Målen med ekonomiskt tryck har också breddats. Mellankrigstidens sanktioner fokuserade enbart på det externa målet att stoppa krig mellan stater. Multilaterala och ensidiga sanktioner efter 1945 har oftare haft interna mål: mot påstådda människorättsbrott, att tvinga diktaturer att övergå till västerländsk demokrati eller t ex att kväva kärnvapenprogram. Eftersom globalismens normer i stor utsträckning hittills bestämts av den transatlantiska alliansen, är sanktionsmålen också en spegling av föränderliga utrikespolitiska prioriteringar. Sanktionerna ingick i en bredare 1990-tals förskjutning mot att störta ”motsträviga” regimer och/eller ”skurkstater”. Den rådande situationen visar få tecken på att försvinna, trots sin generella oförmåga att åstadkomma maktskiften och de stora kostnaderna för världens befolkningar och ekonomier.

Den ökande frekvensen och breddade målen för sanktioner under USA:s hegemoni återspeglar också viktiga förändringar i global ekonomisk historia. Roosevelts sanktioner mot Spanien och Japan 1940–1941 var möjliga eftersom USA styrde världens oljeproduktion. Denna makt slapp dock ur USA:s händer med uppkomsten av OPEC under 1960- och 1970-talen. Dessutom, Washingtons hegemoni härrörde mindre från varuhandel än från internationellt ledarskap inom företags-, regelverk-, teknologiska och finansiella strukturer, en samling kapaciteter som beslutsfattare alltmer kom att se som verktyg för ”ekonomisk statskonst” men som bekant även de håller på att glida ur USA:s händer.

Detta leder oss till en sista poäng om sanktioner: skillnaden mellan ekonomiska effekter och politiska resultat. Den politiska debatten om sanktioner har upprepats nästan varje decennium sedan Nationernas Förbund skapades i kölvattnet av första världskriget. I dess centrum har stått den eviga frågan: fungerar ekonomiska sanktioner? Medan framgångsfrekvensen varierar beroende på mål, är den historiska erfarenheten relativt tydlig: de flesta ekonomiska sanktioner har inte fungerat och tillgängliga data visar tydligt att sanktionernas historia i stor utsträckning är en historia av besvikelser.

Det slående är att denna begränsade nytta inte har påverkat användningen. Tvärtom: användningen av sanktioner fördubblades under 1990- och 2000-talen jämfört med perioden 1950–1985; vid 2010-talet hade den fördubblats igen. Men medan chanserna till framgång under 1985–1995, vid en tidpunkt av stor västerländsk dominans, fortfarande låg på cirka 35–40 procent, hade den sjunkit under 20 procent år 2016. Senare års misslyckade sanktioner mot Ryssland gör antagligen att den siffran måste justeras ner ytterligare.

Med andra ord, samtidigt som användningen av sanktioner har skjutit i höjden, har deras chanser till framgång minskat. Kanske den mest bortglömda aspekten med sanktioner är att oavsett dess tekniska sofistikation, är utfallet aldrig enbart en fråga om ekonomiska faktorer. Herodotos avslutar sin ”Historia” med att berätta hur 500-talets perser medvetet valde att inte bosätta sig i rika och bördiga jordbruksregioner som lätt föll under främmande inflytande, utan föredrog att stanna i sina förfäders karga berg och ”valde att leva i ett hårt och kargt land, härska över sig själva, snarare än att så en bördig slätt och vara andra till slav”.